Sujet sur la protection de lenvironnement

I.1 – Les contestations initiées par les industriels : un recours au tribunal à la fois important et sélectif

5Pour comprendre la logique qui préside aux stratégies contentieuses des exploitants d’installations classées, il est primordial de resituer les recours contentieux dans le contexte des compétences de l’administration en matière environnementale (cf. encadré 1). En effet, le contrôle exercé par l’administration se déroule en différentes séquences qui suivent l’évolution de l’exploitation : autorisations initiales d’exploiter, prescriptions complémentaires visant à renforcer les conditions d’exercice de l’activité, mises en demeure voire sanctions administratives en cas d’inobservation de ces prescriptions. Ces sanctions peuvent être financières (consignation de sommes pour financer des diagnostics ou des remises en état) ou encore se traduire par des mesures d’interruption (suspension d’activité, fermeture).

6Les demandes adressées à la justice administrative dans le cadre des recours étudiés ici sont d’une nature particulière, puisqu’elles visent l’annulation de décisions administratives (cf. encadré 2). Elles reflètent par conséquent le fonctionnement de cette activité administrative, qu’il est impératif de connaître sur le plan normatif et sur le plan empirique pour saisir la logique des actions en justice. C’est donc en regard de l’intensité du contrôle administratif de ces installations que doit être évaluée l’intensité du recours au tribunal, dans la mesure où c’est la contestation des produits de cette activité administrative (décisions et agissements divers) qui constitue l’objet de l’action contentieuse.

Encadré 1

Régime juridique des installations classées
Chaque année, environ 10 000 décisions sont prises en France par l’administration locale de l’État dans le cadre de sa mission de surveillance des quelque 50 000 exploitants soumis au régime des installations classées pour la protection de l’environnement. Issu dans sa forme actuelle de la loi du 19 juillet 1976, ce dispositif est le fruit d’un long processus historique remontant aux débuts de l’ère industrielle [2].
Selon les termes du Code de l’environnement (article L511-1), les installations classées pour la protection de l’environnement sont « les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d’une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l’agriculture, soit pour la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, soit pour l’utilisation rationnelle de l’énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ».
Les exploitants d’installations classées sont soumis à un contrôle administratif. L’activité est conditionnée à l’autorisation du préfet (assortie le cas échéant de prescriptions contraignantes) qui ne peut être délivrée qu’après enquête publique, rédaction d’une étude de danger et d’une étude d’impact. Les activités autorisées peuvent faire ultérieurement l’objet de prescriptions complémentaires, voire de sanctions administratives. Les installations ne présentant pas de « graves dangers » ne sont soumises qu’à une simple obligation de déclaration, sans enquête publique ni étude d’impact. Elles n’ont à respecter que les prescriptions générales édictées par le préfet dans le département.
Depuis l’ordonnance du 11 juin 2009, une troisième catégorie d’installations a été définie : les installations soumises à « enregistrement », soit une procédure d’autorisation simplifiée, également sans obligation d’étude d’impact. L’étude présentée ici porte sur une période antérieure à cette réforme.

7Un premier constat que l’on peut tirer de l’analyse des affaires étudiées est que le traitement de la protection de l’environnement par la justice administrative constitue autant un contentieux de « professionnels » opposant un exploitant agissant pour défendre des intérêts liés à son activité face à l’administration, qu’un contentieux de « profanes » opposant des tiers à l’administration. Les litiges qui opposent, d’une part, des tiers (associations, riverains agissant de manière isolée ou collective) face à l’administration et les exploitants, d’autre part, concernent avant tout les autorisations d’exploiter qui interviennent a priori, c’est-à-dire avant le démarrage de l’activité source du risque environnemental. Mais les exploitants contestent aussi très régulièrement les décisions préfectorales. Dans ce cas, les litiges sont davantage situés en aval du processus ou a posteriori, lorsque des mesures de sanction portent préjudice à l’entreprise contrôlée. L’existence de telles configurations de litiges a par conséquent un fort impact sur les contextes dans lesquels se déploient les controverses relatives au risque environnemental dans l’argumentation des parties au procès. Ainsi, les actions en justice initiées par les exploitants sont centrées sur la question de l’inobservation des prescriptions imposées par l’administration. Les demandes émanant des tiers sont, elles, ciblées sur les controverses relatives aux garanties présentées par l’exploitant d’une part (dans le cadre de sa demande d’autorisation) et l’administration d’autre part (dans le cadre de son arrêté d’autorisation), garanties qui visent le fonctionnement futur d’une exploitation source de « dangers » et de « nuisances » [3].

Encadré 2

Méthodologie d’enquête
La méthode utilisée pour la présente étude est celle de l’analyse statistique de décisions de justice. Deux phases peuvent être distinguées pour la mise en œuvre de cette recherche : la constitution de l’échantillon d’affaires et le montage d’une base de données à partir d’un certain nombre de variables.
La phase de collecte a été menée par la consultation de la base documentaire des tribunaux administratifs (Fonds d’archives des juridictions administratives), une autorisation d’accès temporaire pour les besoins de l’enquête ayant été sollicitée. Cette base permettant l’interrogation du texte des décisions en texte intégral, nous avons sélectionné un premier corpus comprenant la chaîne de caractères « code de l’environnement », visa systématique dans les affaires objet de l’enquête. Pour obtenir l’échantillon final, nous avons délimité la période d’étude (années 2006 et 2007) et nous avons écarté les occurrences non pertinentes (décisions mentionnant le visa du code de l’environnement, mais relevant d’une autre matière que le contentieux des installations classées). Nous avons également rejeté toutes les décisions ne statuant pas sur le fond de la demande, les tribunaux ne procédant pas à un archivage systématique de ce type de décisions, ce qui en rend le traitement statistique peu fiable. Il s’agit en règle générale des procédures de référés, ainsi que des ordonnances relatives à des mesures avant dire droit ou des désistements.
La phase de constitution de la base de données et d’analyse approfondie a consisté à appliquer aux textes des décisions une grille de codage d’une quarantaine de variables. Ces variables renvoient à des informations sur la nature des décisions administratives contestées, sur le profil des parties et des activités en cause, sur les moyens juridiques développés par ces parties et leur appréciation par les magistrats. Sur la période retenue pour l’étude (jugements dont la date de lecture se situe entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2007), l’échantillon analysé est constitué de 328 jugements.
Nous avons confronté un certain nombre de résultats tirés de l’analyse statistique du contentieux avec les données annuelles sur le contrôle administratif, collectées au niveau départemental par l’Inspection des installations classées (disponibles à l’adresse suivante : <http://installationsclassees.ecologie.gouv.fr/-Les-services-d-inspection-.html>). Ces données sont citées dans la suite du texte sous l’expression « Bilan d’activité de l’Inspection des ICPE » (suivi de l’indication de l’année).

8La distribution des affaires telle qu’observée dans notre échantillon montre une division à peu près égale entre contestations a priori et a posteriori. À peu de choses près, cette distribution recouvre celle des affaires initiées par les exploitants (55 %) et les tiers (45 %). La structure du recours à la justice administrative en matière environnementale est donc foncièrement duale. Les recours se concentrent essentiellement sur les deux maillons extrêmes de la chaîne : le démarrage de l’activité avant que les dommages pour l’environnement ne surviennent, et la sanction administrative une fois ces dommages avérés. Il semble également que l’administration recoure essentiellement à des injonctions et des sanctions dans des situations critiques, qui provoquent en retour des contestations des exploitants. C’est ce qui transparaît du profil des entreprises à l’initiative des recours, dont une proportion non négligeable est en liquidation judiciaire (11 %) ou en cessation d’activité (7 %). Cette fragilité économique et financière de l’entreprise se traduit également par la faiblesse des fonds propres [4] et le fait que beaucoup d’exploitants sont des personnes physiques, autant de situations qui sont intimement liées aux difficultés qu’éprouve l’administration à obtenir la remise en état des sites et à la nécessité de recourir à des mesures de consignation.

9Entre ces deux moments, peu de contestations interviennent au cours de l’activité, avant que les dommages environnementaux n’atteignent un niveau critique. Pourtant, les décisions prises par l’administration durant cette phase intermédiaire sont très fréquentes. Elles prennent généralement la forme de « prescriptions complémentaires » qui visent à renforcer les contraintes imposées par l’autorisation initiale (durcir les conditions d’éloignement, restreindre le volume de l’activité et l’intensité des rejets et nuisances). Mais ces décisions ne donnent que très rarement lieu à des recours [5]. Cette sous-représentation s’explique aisément par le fait que ces décisions, si elles font peser des contraintes plus importantes sur l’exploitant, ne remettent pas en cause son autorisation d’activité, ni ne compromettent directement son avenir par une injonction ou une sanction. Elles focalisent également dans une moindre mesure l’intérêt des tiers, puisqu’elles interviennent en quelque sorte « après la bataille », une fois que l’autorisation d’exploiter est déjà acquise.

10Une distinction peut donc être opérée entre les décisions qui ne suscitent que modérément des contestations et celles qui motivent fortement un intérêt à agir en justice, par l’importance des préjudices qu’elles génèrent. Ces dernières sont manifestement sur-représentées dans la population des affaires, par comparaison avec la structure de répartition des arrêtés préfectoraux (cf. figure 1). Les configurations des litiges associent alors, comme nous l’indiquions plus haut, des séquences de vie de l’exploitation à des catégories d’acteurs : les tiers sont essentiellement à l’origine des contestations a priori, tandis que les contestations a posteriori sont dues surtout aux exploitants.

Figure 1

Nature des arrêtés préfectoraux relatifs aux installations classées pour la protection de l’environnement : données de contexte sur l’activité administrative et données de l’enquête sur les arrêtés attaqués en justice

Nature des arrêtés préfectoraux relatifs aux installations classées pour la protection de l’environnement : données de contexte sur l’activité administrative et données de l’enquête sur les arrêtés attaqués en justice

(Données en pourcentage. Nombre d’affaires=328, nombre d’arrêtés=9592)

11Il arrive que les exploitants soient en situation d’adresser des demandes au tribunal a priori, de même que des tiers peuvent parfois intervenir a posteriori. Dans ce cas, le schéma est alors inversé et ce sont des décisions négatives qui sont contestées : les exploitants demandent au tribunal d’annuler le refus d’autorisation d’exploiter que leur oppose l’administration, alors que les tiers attaquent le refus de l’administration de renforcer ses prescriptions ou de sanctionner l’exploitant. Ces configurations de litige sont cependant statistiquement beaucoup plus rares. En effet, les tiers (associations, riverains, collectivités locales) ne recourent qu’assez rarement au juge administratif pour pousser l’administration à intervenir, une fois les autorisations accordées [6]. Du côté des exploitants, si ces derniers sont peu nombreux à contester des refus d’autorisation…, c’est que ces refus sont eux-mêmes très rares [7].

12Le fait que l’administration n’opère qu’un filtrage très réduit sur les demandes d’autorisation qui lui sont adressées peut faire l’objet d’interprétations diverses. Ce constat peut être vu tout d’abord comme la traduction de pratiques accommodantes de la part de l’administration au moment de l’instruction des dossiers d’autorisation : les agents des services de l’État préfèrent assortir l’autorisation de prescriptions plutôt que d’opposer une claire décision de refus au pétitionnaire. On peut y voir également la conséquence indirecte d’une préférence pour l’illégalité de la part des exploitants qui ne respectent pas les normes en vigueur. Plutôt que de se soumettre à une procédure d’autorisation dont ils redoutent l’issue négative, certains choisissent d’exercer leur activité sans autorisation. Seuls les exploitants à peu près sûrs d’être dans la conformité s’engagent alors dans la procédure d’autorisation. Ce choix a pu dans le passé s’avérer judicieux, en particulier pour de nombreuses installations d’élevage régularisées après coup. Ces stratégies de préférence pour l’illégalité, associées à l’anticipation d’une régularisation future, ont bien été identifiées en sociologie du droit par les spécialistes des pratiques en matière pénale (réticence de l’administration à verbaliser les contrevenants et encore davantage à transmettre les constats d’infraction au parquet, au profit d’une recherche de la régularisation par voie négociée) [8].

13Les pratiques d’accommodement ou de régularisation négociée peuvent être le signe d’une tolérance par défaut due à un manque de moyens, mais aussi le résultat d’une stratégie explicite visant à promouvoir dans le droit des formes « d’autocontrôle » par les exploitants eux-mêmes, comme c’est le cas aux États-Unis et dans certains pays d’Europe du Nord. Objets de nombreuses enquêtes en sciences sociales, les dispositifs d’auto-contrôle visent à limiter le champ de la surveillance administrative en matière de prescriptions environnementales. Dans une visée d’efficience économique, ce système est justifié par la nécessité d’impliquer les entreprises en leur déléguant une partie des missions de l’administration. Pour nombre d’entreprises polluantes, recourir à « l’auto-déclaration » (self reporting) est une manière d’afficher leur volonté de coopération en espérant écarter ainsi la menace d’un contrôle externe qu’elles savent nécessairement ciblé [9]. Il peut s’agir également pour certaines entreprises de se fixer des normes plus exigeantes que le droit en vigueur, afin d’instaurer une relation de confiance avec l’administration et de faciliter ainsi sur le long terme l’instruction de demandes futures [10].

14Procédés visant à valider l’autorisation sous condition, perspective de régularisation après coup… Quels que soient les ressorts principaux qui expliquent la faible proportion de refus au moment de l’instruction des demandes d’autorisation, la conséquence de cette pratique administrative de validation quasi systématique, telle que l’on peut l’observer dans le cas français, est de décaler vers l’aval du contrôle les sources de contentieux entre exploitants et administration. L’activisme judiciaire des exploitants est donc non seulement légèrement supérieur à celui des associations et des riverains, mais il est de plus fortement concentré sur un type d’affaires spécifiques dans lesquelles, comme nous le détaillerons par la suite, les industriels défendent leurs droits avec une réussite indéniable.

15De plus, entre les deux configurations de litiges (le contentieux a priori « réservé » aux tiers, le contentieux a posteriori « réservé » aux exploitants), le degré de mobilisation des protagonistes n’est pas le même. En effet, lorsque les affaires portent sur la contestation d’autorisations d’exploiter, elles dessinent un schéma procédural tripartite : les tiers attaquent les autorisations délivrées par l’administration, tandis que les exploitants – en position de défendeurs également – viennent à l’appui de l’administration pour soutenir les décisions mises en cause. En outre, ces derniers sont dans ce cas particulièrement combattifs, puisque leur taux de défaillance à l’audience (mesuré par la mention de leur audition le jour de l’audience) est très faible. En revanche, à quelques exceptions près, les tiers sont généralement absents du contentieux a posteriori. Nous avons vu en effet qu’il est rare qu’ils attaquent le refus d’intervenir que leur oppose l’administration. À quelques exceptions près, il est également très rare qu’ils appuient la position de l’administration en défense lorsque les exploitants requièrent que soient annulées les prescriptions ou sanctions litigieuses [11]. Ainsi, non seulement les avocats naturels de la protection de l’environnement, que sont les riverains et associations, sont loin d’être les seuls à être les moteurs des recours contentieux en la matière, mais de surcroît une partie du contentieux est en quelque sorte réduite à un face à face entre les exploitants et l’administration.

I.2 – Derrière la « spécialisation judiciaire » des exploitants, des logiques sectorielles et territoriales

16Le fait que les associations et riverains agissent en justice essentiellement dans le cadre du contentieux de l’annulation des autorisations peut être analysé sous un autre angle, celui des activités polluantes et des territoires concernés. En effet, à partir du moment où les tiers sont pratiquement absents du contentieux relatif aux prescriptions et sanctions, les activités dans lesquelles cette phase « aval » du contrôle administratif occupe une place très importante se retrouvent ainsi faire moins souvent l’objet d’un contrôle judiciaire à l’initiative d’une association ou d’un particulier non exploitant. Inversement, la probabilité d’une action contentieuse initiée par une association est beaucoup plus forte dans le cas d’activités qui alimentent fréquemment les préfectures en demandes d’autorisation. C’est ainsi qu’un nombre important d’affaires mises en mouvement par des associations environnementalistes concernent des élevages industriels…, secteur d’activité qui est précisément le plus gros consommateur de demandes d’autorisation. De plus, cette spécialisation « sectorielle » des recours contentieux se double parfois d’une spécialisation « territoriale » lorsque les activités sources de nuisances sont fortement concentrées géographiquement, ce qui est une évidence dans le cas de l’élevage.

17À cet égard, il est clair que les configurations de litige a priori et a posteriori interviennent de manière inégale suivant le type d’activité litigieuse. Parmi les trois catégories d’installations à risque les plus fréquemment concernées par les affaires (les installations de traitement des déchets, les exploitations de carrières et les élevages), de fortes disparités peuvent être observées (cf. tableau 1). Les activités d’élevage et les exploitations de carrières sont impliquées dans le contentieux en raison avant tout de litiges relatifs aux autorisations d’exploiter, tandis que les installations de traitement des déchets apparaissent dans l’échantillon essentiellement suite aux contestations des exploitants visant les injonctions et sanctions administratives (cf. figure 2). Ces faits orientent fortement, comme nous le verrons par la suite, la structure des demandes et des registres d’argumentation soumis aux tribunaux.

Tableau 1

Principales catégories d’exploitation représentées dans l’échantillon d’affaires

Principales catégories d’exploitation représentées dans l’échantillon d’affaires

18Comme nous l’indiquions par ailleurs, le contentieux environnemental est territorialement situé dans la mesure où il reflète l’activité de contrôle exercée localement par les services de l’État. L’inégale intensité de l’activité de contrôle suivant les territoires est elle-même le reflet de la très inégale exposition de ces territoires à des situations de nuisances environnementales. Comme le montre la cartographie des recours (cf. figure 3), les régions où l’on observe de fortes concentrations d’affaires correspondent aux espaces où il existe de fortes concentrations d’installations à risque.

Figure 2

Les configurations contentieuses : types d’arrêtés attaqués et catégories d’installations concernées

Les configurations contentieuses : types d’arrêtés attaqués et catégories d’installations concernées

19Trois zones se détachent par une concentration particulière des implantations d’installations. Les régions de l’Ouest, dont la Bretagne essentiellement, du fait des installations d’élevage, en raison du choix effectué depuis les années 1950 en faveur d’une spécialisation régionale dans l’élevage intensif industriel (plus de 2 000 exploitations dans le département des Côtes d’Armor – premier département pour les installations à risque, toutes catégories confondues – et celui du Finistère, soit dix fois plus que la moyenne nationale). Viennent ensuite deux bassins industriels historiques : la région parisienne (en particulier, le département de Seine-Saint-Denis) et le nord de la France. On peut également adjoindre à ce groupe d’autres départements fortement industrialisés, qui figurent parmi les dix concentrations les plus fortes en installations classées, une fois abstraction faite des installations d’élevage : il s’agit des départements de la région industrielle de la vallée du Rhône (Rhône, Isère), la Seine-Maritime et la Gironde (en raison de leurs installations industrialo-portuaires).

Figure 3

Arrêtés préfectoraux (chiffres par départements) et localisation des affaires (année 2006) [12]

Arrêtés préfectoraux (chiffres par départements) et localisation des affaires (année 2006) [12]

20De ces configurations d’affaires ainsi établies, il ressort que la place occupée par les exploitants d’installations classées est incontournable et tempère fortement l’image souvent très médiatisée de la réussite contentieuse des mobilisations collectives face aux industriels. Car cette réussite demeure, en elle-même, confirmée par les résultats empiriques de l’enquête. Lorsqu’elles sont à l’origine des actions en justice, les associations [13] obtiennent plus souvent gain de cause que les autres tiers [14] et que les exploitants. Leurs demandes aboutissent également à un taux important d’annulation totale des décisions attaquées, alors que les tribunaux se contentent plus souvent, face aux requêtes d’autres catégories de demandeurs, d’annuler certaines dispositions des arrêtés contestés. Cette réussite élevée peut s’expliquer par la sélectivité dont peuvent faire preuve des associations dans leur choix des dossiers à porter devant le juge. Pour reprendre une notion souvent utilisée en sociologie du droit, une telle sélectivité est le propre des « usagers réguliers du tribunal », catégories de demandeurs disposant d’une capacité à mobiliser de manière interne ou externe une expertise scientifique et technique conséquente [15].

21Mais autant ce succès des mobilisations associatives est incontestable, autant il semble devoir être immédiatement relativisé sur deux plans. Tout d’abord, les recours initiés par les associations ne représentent qu’une petite partie des recours des tiers, c’est-à-dire de tous ceux qui ne sont pas les exploitants visés par la décision administrative. Le fait que les associations aient un usage sélectif de l’arme judiciaire, comme nous l’évoquions plus haut, n’explique sans doute pas à lui seul cette relative faiblesse, sur le plan quantitatif, de l’activisme associatif.

22Les succès engrangés par les associations et les autres tiers, en second lieu, se heurtent à la réussite non moins remarquable des exploitants devant les tribunaux administratifs. Ceux-ci sont non seulement aussi nombreux à agir en justice, mais ils obtiennent la réformation de la décision attaquée dans une proportion très proche (41 %) de celle des tiers, associations et particuliers réunis (annulation prononcée par le tribunal dans 45 % des cas) soit un taux de succès relativement élevé si on le compare à d’autres matières du contentieux administratif [16], à quoi il faut ajouter un recours plus fréquent à un avocat (dans 80 % des affaires où l’exploitant est demandeur) [17].

23Certes, il est sans doute difficile de comparer systématiquement la réussite des exploitants à celle des tiers, dans la mesure où ces deux catégories d’acteurs semblent s’éviter en se spécialisant chacune sur la contestation d’un secteur précis du contrôle administratif. Mais la conclusion provisoire de l’analyse des configurations dans lesquelles naissent les affaires nous montre que les associations et riverains se trouvent cantonnés à une « niche » contentieuse dans laquelle ils privilégient, outre les contestations d’autorisation, la mobilisation contre certaines activités au détriment d’autres. La question qui se pose alors est de comprendre si, en dépit de la combativité importante des exploitants industriels, les ressources juridiques mobilisées par les acteurs associatifs et par les particuliers, mais aussi par l’administration dont les décisions sont attaquées, permettent la construction d’une véritable controverse sur l’impact environnemental des activités sources de nuisances.

II.1 – La construction d’une argumentation technique dans un cadre contentieux : un exercice difficile

24Au-delà de leur importance quantitative qui semble s’avérer limitée, on peut en revanche souligner que les formes de mobilisation collective en matière environnementale jouent un rôle décisif dans la production d’une expertise alternative à celle des exploitants lorsqu’il s’agit de proposer une évaluation de l’impact environnemental des activités productives. Les enquêtes sur la question des dommages causés à l’environnement insistent généralement sur le fait que lorsque les standards de protection sont globalement respectés par les entreprises, c’est moins la conséquence de causes exclusivement internes (l’organisation du secteur d’activité, la « culture d’entreprise » [18]) que le fruit d’une convergence entre causes internes et externes. Parmi ces dernières, figure au premier plan la pression sociale environnante [19]. Or, le rôle joué par les groupes d’intérêt favorables à la défense de l’environnement, et en particulier l’usage qu’ils sont susceptibles de faire de la justice, est un élément central de cette pression sociale [20].

25Le contexte général depuis les années 1970 est celui d’une montée en puissance du droit de l’environnement sous forme de droits subjectifs dont deviennent détenteurs des groupes porteurs de l’intérêt général [21]. La capacité de l’action collective à peser sur la mise en œuvre du droit de l’environnement est en effet le résultat d’évolutions juridiques de longue durée. Ainsi, le degré de pouvoir conféré par l’État aux associations en matière de police administrative (capacité à constater des infractions) et de droits d’action en justice (intérêt à agir) demeure une condition déterminante pour qu’émergent des groupes d’intérêts environnementalistes suffisamment puissants. Ces derniers peuvent alors porter des controverses judiciaires susceptibles de modifier de manière substantielle l’état du droit [22]. Le choix des groupes d’intérêts de se lancer dans des batailles judiciaires n’est cependant pas la conséquence mécanique de réformes institutionnelles [23]. Il est également lié à la nature complexe des rapports que ces groupes entretiennent avec l’administration. Ainsi, lorsque les associations agissent devant la justice pénale pour dénoncer des infractions à la législation environnementale, elles apparaissent souvent comme des auxiliaires de l’administration (elles participent à la surveillance des comportements délictueux) [24]. Le contentieux administratif révèle une autre face de ces relations : le recours à la justice pour s’opposer à une défaillance du contrôle administratif [25].

26Si les contestations locales participent indubitablement à la construction d’une contre-expertise environnementale, on peut néanmoins s’interroger sur la portée empirique de la construction d’une argumentation technique. Permet-elle la remise en cause des décisions de l’administration ? Plus fondamentalement, ce travail d’expertise « citoyenne » a-t-il pour conséquence de placer au cœur du contentieux l’enjeu que représente l’évaluation de l’impact environnemental des activités productives ? Pour répondre à cette question, il semble nécessaire d’identifier les points de droit sur lesquels les requérants s’appuient dans la perspective d’obtenir l’annulation des décisions attaquées. Les moyens de légalité développés dans les mémoires, lorsqu’ils ne renvoient qu’à des points de procédure (respect du contradictoire et de la publicité, présence de documents et réalisation d’études obligatoires), sont dits de légalité externe, par opposition à la légalité dite interne. Le propre de la légalité externe, par ailleurs, est de renvoyer à des types de règles qui ne sont pas forcément spécifiques à la législation applicable au cas d’espèce. Les règles relatives au fonctionnement de l’enquête publique ou de l’étude d’impact, par exemple, ne sont pas propres à la législation des installations classées pour la protection de l’environnement et se retrouvent dans d’autres domaines, comme l’urbanisme ou l’expropriation d’utilité publique (cf. tableau 2).

27Cette distinction entre ces deux types d’arguments juridiques apparaît d’autant plus nécessaire à prendre en compte que les moyens de légalité externe, discutés en premier par les magistrats, peuvent suffire à motiver l’annulation de la décision attaquée, sans qu’il soit nécessaire pour ces derniers d’examiner la légalité interne [26]. La gamme des registres d’argumentation mise en œuvre est en outre largement conditionnée par la configuration des litiges en cause. Les moyens relatifs à l’étude d’impact et à l’enquête publique sont par nature liés à des contestations a priori visant des autorisations d’exploiter, alors que les moyens soulevant le défaut de contradictoire dans l’instruction du dossier de l’exploitant renvoient aux droits spécifiques de ce dernier à présenter ses observations devant l’administration en cas de désaccord.

Tableau 2

Les principaux moyens de légalité soulevés par les parties

Les principaux moyens de légalité soulevés par les parties

28L’analyse détaillée des moyens développés permet en outre de distinguer, au sein d’une même configuration de litiges, des types d’argumentaires attachés à des catégories déterminées de requérants. Comme le montrent les résultats de l’analyse factorielle (cf. figure 4), les mobilisations collectives, qui font intervenir des associations, apparaissent comme la condition nécessaire au déploiement d’un niveau d’expertise suffisant pour remettre en cause les études d’impact (dans leur dimension complexe, allant de la justification du projet aux mesures compensatoires envisagées, en passant par le diagnostic environnemental initial), tandis que les contestations individuelles (« autres tiers ») se focalisent davantage sur le fonctionnement des enquêtes publiques ou sur des argumentations plus factuelles et formalistes (le dépôt par l’exploitant d’un dossier complet). Face à ces éléments, il apparaît clair que la suppression des études d’impact pour plus d’un tiers des exploitants actuels opérée par la récente réforme du droit des installations classées ne peut que produire des conséquences radicales sur le paysage des controverses judiciaires en la matière.

Figure 4

Profils d’argumentation (légalité externe) par catégories de demandeurs (analyse factorielle des correspondances)

Profils d’argumentation (légalité externe) par catégories de demandeurs (analyse factorielle des correspondances)

29Argument de procédure le plus fréquent, la dénonciation des carences de l’étude d’impact nécessite en effet une connaissance technique et juridique du dossier qui explique sans doute qu’il soit avant tout porté par des associations. Élément central du dossier de demande d’autorisation présenté par l’exploitant à l’administration et soumis à enquête publique, l’étude d’impact est un document structuré suivant un plan obligatoire qui examine les différentes étapes de la chronologie future de l’activité. À cet égard, il est intéressant de noter que les différents points abordés dans l’étude d’impact sont plus ou moins ciblés par les requérants. La référence à l’exposé de « l’état initial de l’environnement » et à « l’analyse des effets de l’installation » sur l’environnement est ainsi avant tout mobilisée lorsqu’il s’agit de critiquer une étude insuffisante des effets sur la qualité de l’eau (pollution des eaux de surface et souterraines, et ses conséquences pour la consommation humaine). L’enjeu porte alors fréquemment sur les conséquences des épandages pratiqués par les exploitants d’installations d’élevage.

30Outre le volet « diagnostic », l’étude d’impact dispose également d’un volet « curatif » qui impose à l’exploitant de prévoir des dispositions techniques et organisationnelles destinées, sinon à faire disparaître, du moins à limiter les nuisances et pollutions dans la mesure de ses moyens. Mais les controverses sur ces « mesures compensatoires » apparaissent généralement limitées à la réduction des nuisances subies par le voisinage et ne débouchent que rarement sur la remise en cause des compensations envisagées en raison d’un impact négatif subi par les milieux naturels. Ainsi, la plupart des affaires concernant ce point visent l’impact sur le cadre de vie immédiat des riverains (comme les demandes visant la réduction des nuisances sonores et des poussières générées par les installations de carrière).

31Cette distinction entre protection du cadre de vie et protection des milieux est au cœur de la définition extensive que le droit administratif donne du concept « d’environnement », et dont le caractère parfois hétéroclite apparaît dans les arguments sur la légalité interne. Ce sont en effet plus souvent les intérêts relatifs à la protection du cadre de vie (commodité du voisinage, sécurité publique) que ceux renvoyant à la protection des milieux (protection de la nature et des sites) qui sont visés par les requérants (cf. tableau 2). Une sorte de division du travail apparaît de ce point de vue parmi les contestataires des autorisations d’exploiter, entre les associations d’une part, généralement porteuses des controverses de légalité externe sur les études d’impact, et d’autre part les riverains agissant de manière isolée, lesquels présentent de préférence des arguments de légalité interne qui touchent au préjudice immédiat subi par leur cadre de vie (l’impact sur la commodité du voisinage notamment). Rien n’exclut cependant qu’un particulier s’appuie sur la protection juridique dont dispose un intérêt environnemental (comme la préservation d’un biotope) pour obtenir l’annulation d’une décision, alors même que sa motivation principale est de préserver son cadre de vie. Le propre du contentieux administratif est de permettre la mise en mouvement de règles d’intérêt général par des personnes qui recherchent avant tout la préservation de leur intérêt particulier.

II.2 – Un contentieux souvent réduit à l’identification de la responsabilité financière

32L’observation des registres d’argumentation mobilisés met en évidence un résultat plus frappant encore (cf. tableau 2). Parmi les moyens de légalité interne utilisés, le plus fréquent est celui qui porte sur la « désignation du débiteur des obligations », c’est-à-dire l’identification de l’exploitant responsable de la mise en œuvre des prescriptions préfectorales au titre des installations classées. Ce résultat permet de saisir avec plus de précisions le profil de ces affaires a posteriori opposant l’exploitant à l’administration. Lorsque le recours au tribunal est le fait d’un exploitant, un quart des affaires font mention de ce moyen de légalité. Autrement dit, une bonne part de l’activité des tribunaux administratifs consiste à traiter d’affaires où la réalité de l’atteinte à l’environnement n’est – paradoxalement – même pas l’objet du débat, mais où le litige s’en tient à l’identification de l’exploitant tenu de faire face à ses responsabilités. Il est probable que ces affaires correspondent à des situations « structurellement contentieuses » dans la mesure où les mécanismes habituels de la négociation entre l’administration et l’exploitant se trouvent dans l’impossibilité de fonctionner, en raison d’un litige sur l’identification des responsabilités, ou du fait de l’insolvabilité (organisée ou non) de l’exploitant. Les mises en demeure adressées par l’administration, voire les sanctions financières ou administratives prononcées (consignation de sommes, mesures d’interruption) provoquent alors un recours contentieux de l’exploitant.

33Un certain nombre d’affaires de ce type concernent des sociétés en faillite et en cours de liquidation, représentées par un mandataire désigné par le tribunal de commerce et qui refuse de faire suite aux demandes de remise en état émanant de l’administration. Les conséquences de faillite peuvent se traduire également par la reprise uniquement partielle de l’activité par le nouvel exploitant, comme dans l’affaire suivante où le repreneur a exclu du plan de cession l’exploitation d’un site dont la remise en état s’avérait coûteuse, laissant l’administration seule face à un ancien exploitant insolvable :

34

Considérant qu’il résulte des énonciations du jugement du Tribunal de commerce arrêtant un plan de cession des activités de la société A., que n’ont pas été reprises les activités qu’elle exerçait sur le site de C., dont les terrains d’assiette, au titre desquels est intervenue, en vue de leur remise en état, la consignation litigieuse, n’ont pas fait l’objet d’une cession ; […] qu’enfin, il ne résulte pas de l’instruction que la clôture de la liquidation judiciaire ait été prononcée ; que, dès lors, le moyen tiré de la disparition de la personnalité morale de la société, laquelle subsiste, en application des dispositions précitées du code civil pour les besoins de la liquidation des biens détenus au titre des activités non cédées, doit également être écarté […].

35Un examen des principaux registres d’argumentation mobilisés en fonction des types d’activités concernées permet de mieux cerner le profil des installations visées par ce type de litige. Ainsi, seules les activités industrielles et de traitement des déchets apparaissent visées par les affaires où l’identification de l’exploitant responsable est un élément du litige. À l’inverse, les exploitations de carrières et les élevages ne sont pas concernées par cette configuration contentieuse. Le fait que ces activités s’inscrivent souvent d’emblée dans le temps long explique peut-être une moindre instabilité du fonctionnement de leur exploitation (sur le plan de la continuité juridique de la société ou de la maîtrise foncière du site), cette instabilité sur la durée qui est précisément source de litige dans les affaires citées précédemment.

36À partir de ces observations, il apparaît possible de reprendre la dichotomie que nous avons opérée entre contentieux a priori et contentieux a posteriori sous l’angle des registres d’argumentation. On peut ainsi identifier une première configuration de litiges correspondant aux recours initiés par des exploitants réagissant aux injonctions de l’administration et dans lesquels la question de l’identification des responsabilités prime souvent sur l’examen de la réalité de l’atteinte à l’environnement. Dans ces situations, l’administration éprouve souvent de réelles difficultés à établir les responsabilités en présence, puisque plus d’un tiers des moyens de légalité soulevés par les exploitants sur ce sujet sont accueillis favorablement par les tribunaux. Pour ce qui est des recours contentieux a priori, les stratégies argumentatives sont fortement liées à la contestation des études d’impact, lesquelles sont en particulier la cible des associations. Mais à l’inverse du cas précédent, les arguments les plus récurrents ne sont pas les plus couronnés de succès. La mise en cause du caractère consistant de l’étude d’impact demeure un exercice difficile et les tribunaux n’accèdent aux arguments des requérants que dans un cas sur cinq environ.

37Le taux de réussite élevé des associations (que nous avons évoqué plus haut) devant les tribunaux s’explique davantage par la pluralité des registres argumentatifs mobilisés. Un exemple nous est donné par les affaires dans lesquelles les requérants s’appuient sur une disposition du Code de l’environnement qui oblige l’administration à prendre en compte les capacités financières de l’exploitation, de manière à garantir son aptitude à faire face aux dépenses induites par ses obligations de préservation de l’environnement. On pourrait de prime abord penser que ces dispositions s’appliquent en priorité à des sites industriels ou des installations de traitement des déchets dont la dépollution et les travaux de remise en état posent problème (et c’est sans doute dans cet esprit qu’a été conçue cette disposition, le texte faisant référence explicitement aux situations de cessation d’activité), mais cette stratégie argumentative est en fait très présente dans les problématiques agricoles. Les installations d’élevage sont souvent des exploitations gérées par un exploitant unique ou par quelques personnes, alors que les volumes d’activité peuvent être tout à fait considérables, entraînant de ce fait des situations d’endettement et un risque financier important en cas de dépenses conséquentes induites par des prescriptions environnementales.

38Les juges semblent particulièrement vigilants face à la fragilité, surtout économique, d’exploitations ayant à gérer une activité importante avec des moyens techniques, financiers et humains limités : dans un cas sur deux, cet argument est accueilli par le tribunal. La rigueur du contrôle exercé s’apparente à un mécanisme économique a priori de prévention des dangers et nuisances, suivant des critères pragmatiques qui semblent davantage porteurs que l’évaluation de l’impact environnemental en tant que tel.